【审判规则】
申请人提出行政复议申请后，判断申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为具有利害关系，既系行政复议机关的法定职权，亦属于其应当依法履行的法定职责。复议机关对证明材料的补正存有争议的，应当决定不予受理，而不能视为申请人放弃行政复议申请。
【关 键 词】
行政 土地 行政复议 申请 证明材料 具体行政行为 利害关系 法定职责 受理
【基本案情】
宁海县人民政府发布一份经省政府批准的《征收土地方案公告》，征收集体土地11.9298公顷，其中桃源街道胜利村2.4890公顷。胜利村潘X明等三百六十人不服上述征地批文，向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙江省人民政府批准征收桃源街道胜利村2.4890公顷部分。浙江省人民政府收到该复议申请后，经审查认为，潘X明等三百六十人在提交的行政复议申请材料中，未提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，遂要求申请人补正。潘X明等三百六十人的委托代理人收到该补正通知后，答复认为申请人的人数超过胜利村成年人的一半，无需提供承包证明。浙江省人民政府在收到复函后未作出处理意见。
潘X明等三百六十人以浙江省人民政府至今未对其因宁海县人民政府发布的《征收土地方案公告》提出的复议申请作出复议决定为由，提起诉讼，请求判令浙江省人民政府限期对其复议申请作出复议决定。
浙江省人民政府辩称：潘X明等三百六十人在提交行政复议申请材料中，未提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，其向潘X明等三百六十人发出补正通知书，潘X明等三百六十人的代理人签收该补正通知后回函。其认为村民委员会一经依法选举产生，即具有法律赋予依法管理本村农民集体所有土地的权利和义务，非经法定程序不得剥夺。潘X明等三百六十人未按申请材料补正通知书的要求补正，属“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形，其不需要作出不受理行政复议申请的书面告知以及再次通知补正。综上，其不存在行政复议不作为的行为，请求人民法院驳回潘X明等三百六十人的诉讼请求。
【争议焦点】
行为人在提出行政复议申请后，复议机关认为其未提交能够证明全体申请人与被复议具体行政行为具有法律上利害关系的证明材料，遂要求申请人补正。而行为人认为承包证明与本案无关联性，无需提供，复议机关对此应视为放弃复议，还是应当决定不予受理。
【审判结果】
一审法院判决：责令浙江省人民政府履行行政复议法定职责。
宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已发生法律效力。
【审判规则评析】
复议机关具有审查申请人与被复议具体行政行为之间是否具有利害关系的法定职责。具体到本案中，浙江省人民政府负有审查潘X明等三百六十人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为具有法律上利害关系的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”据此，复议机关收到复议申请，只能作出受理或者不予受理决定。本案中，潘X明等三百六十人提出行政复议申请后，浙江省人民政府认为其未提交能够证明全体申请人与被复议具体行政行为具有法律上利害关系的证明材料，遂要求申请人补正。而潘X明等三百六十人回复认为承包证明与本案无关联性，无需提供，浙江省人民政府遂以此属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条：“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形，不需要作出不予受理的决定。该行为实际上系不履行“审查申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系”的法定职责。潘X明等三百六十人认为无需提供承包证明，浙江省人民政府仍应对潘X明等三百六十人提供的其他证明材料进行审查，若认为不能证明其与被复议具体行政行为具有利害关系，则应当决定不予受理，不能视为放弃行政复议申请。
【适用法律】
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
国务院1997年《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条 行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
第二十九条 行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例 有效 参考适用
潘X明等三百六十人诉浙江省人民政府土地行政复议案
【案例信息】
【中 法 码】 行政法·行政复议·复议程序·申请受理·不予受理情形·不符合复议条件(A09030202033)
【案 号】 (2010)浙杭行初字第20号
【案 由】 土地/行政复议
【判决日期】 2010年04月14日
【权威公布】 被最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》(第2卷)收录
【检 索 码】 A02241+9++ZJHZ++0310C
【审理法院】 浙江省杭州市中级人民法院
【审级程序】 第一审程序
【审理法官】 王丽园 李洵 吴宇龙
【原 告】 潘X明等三百六十人
【被 告】 浙江省人民政府
【原告代理人】 袁裕来 徐利平（浙江之星律师事务所）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
原告：潘X明等三百六十人（名单附后）。
诉讼代表人：潘X明。
诉讼代表人：潘X标。
诉讼代表人：潘X满。
诉讼代表人：潘X良。
委托代理人：袁裕来、徐利平，浙江之星律师事务所律师。
被告：浙江省人民政府。
法定代表人：吕祖善，省长。
委托代理人：郑显平，浙江省人民政府法制办工作人员。
原告潘X明等三百六十人于2009年8月20日向被告浙江省人民政府提出行政复议申请。被告在原告起诉之前未作。
原告潘X明等三百六十人因要求被告浙江省人民政府履行行政复议法定职责，于2010年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2010年1月18日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年2月9日公开开庭审理了本案。原告潘X明等三百六十人的诉讼代表人潘X明、潘X标、潘X满、潘X良及其委托代理人徐利平，被告浙江省人民政府的委托代理人郑显平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘X明等三百六十人诉称：2009年6月25日，宁海县人民政府发布一份《征收土地方案公告》，内容是，浙土字A［2009］—0083号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地11.9298公顷，其中桃源街道胜利村2.4890公顷。2009年8月20日，原告不服上述批文，向被告提出复议申请。被告于8月26日发送了补正通知书，原告于8月27日向被告回函。至今，被告没有作出复议决定。特提起诉讼请求判令被告限期对原告的复议申请作出复议决定。
被告浙江省人民政府答辩称：原告以被告在未告知和征得其同意的情况下，作出浙土字A［2009］—0083号《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收坐落在宁海县桃源街道胜利村2.4890公顷集体土地的具体行政行为违法为由，于2009年8月21日向被告申请行政复议。经审查，原告在提交的行政复议申请材料中，没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，不能说明其与具体行政行为有法律上的利害关系。2009年8月24日被告向原告发出浙政复补［2009］46号《行政复议申请材料补正通知书》，告知原告需按以下要求进行补正：“一、请分别提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，以确定与被申请具体行政行为是否具有法律上的利害关系。二、请分别提交与本案相关的信访、行政复议和行政诉讼情况”。原告代理人于2009年8月27日签收该补正通知后，回函认为，胜利村共有18岁以上村民675人，申请人共361人，超过了一半，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定，有权决定村事项，有权以自己名义代表村提出复议申请，因此无需提供承包证明。而且自己的承包证明与本案没有关联性。被告认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定和《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，村民委员会一经依法选举产生，就具有法律赋予依法管理本村农民集体所有的土地权利和义务，非经法定程序不得剥夺。原告在回函中提到的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款的规定是对村民会议召开及村民会议决议通过的约束条件进行规范，不意味着如原告所说的申请人超过18岁以上村民一半，有权以自己名义代表村提出复议申请。即使是经村民会议决议通过的，也应当以村民委员会或村集体经济组织名义行使权利。原告没有按申请材料补正通知书的补正要求，提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形，被告不需作出不受理行政复议申请的书面告知以及再次通知补正。综上，被告不存在行政复议不作为的行为，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
原告在起诉时提供以下证据证明其曾于2009年8月20日向被告提出行政复议申请事项：
1．身份证、常住人口登记卡360份，证明原告身份以及原告属于桃源街道胜利村成员的事实。
2．宁海县人民政府《征收土地方案公告》、浙土字A［2009］—0083号《浙江省建设用地审批意见书》各1份，证明申请复议的行政行为以及原告获悉时间。
3．行政复议申请书、邮件详情单、查单复印件各1份，证明原告提出复议申请、被告收到的事实。
4．补正答复书以及邮寄凭证，证明原告按照被告要求提出了自己的补正意见。
上述证据均系复印件。
经质证，被告认为，证据1-3没有异议；证据4的真实性没有异议，但是该回函没有按照被告对于补正通知书的要求进行补正。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1．浙政复补[2009]46号《行政复议申请材料补正通知书》，证明被告所作行政复议补正的事实和依据。
2．行政复议文书送达回证，证明原告已收到补正通知的事实和依据。
3．答复函，证明原告逾期不补正的事实和依据。
上述证据均系复印件。
经质证，原告认为，三份证据的三性均无异议，就被告的补正通知书，我们已经提出了针对性的意见，不存在补正不符合要求的情形。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1-3、被告提供的证据1-2，各方均无异议，符合证据三性，予以采信；原告提供的证据4与被告提交的证据3均为原告针对被告补正通知所作的回复，能够证明原告已进行了回复及回复的内容。
经审理查明，2009年6月25日，宁海县人民政府发布一份《征收土地方案公告》，内容为：宁海县2009年度计划指标第一批次建设用地项目省政府于2009年6月5日已批准（批准文号为浙土字A［2009］—0083号），批准征收集体土地11.9298公顷，其中桃源街道胜利村2.4890公顷。2009年8月20日，潘X明等361人不服上述征地批文，向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销浙江省人民政府浙土字A［2009］—0083号《浙江省建设用地审批意见书》中批准征收桃源街道胜利村2.4890公顷部分。浙江省人民政府于2009年8月21日收到该复议申请后，经审查认为潘X明等361人在提交的行政复议申请材料中，没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，不能证明其与被复议具体行政行为有法律上的利害关系，遂于2009年8月24日发出浙政复补［2009］46号《行政复议申请材料补正通知书》，要求申请人补正：一、请分别提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，以确定与被申请具体行政行为是否具有法律上的利害关系。二、请分别提交与本案相关的信访、行政复议和行政诉讼情况。申请人的委托代理人于2009年8月27日收到该补正通知后，答复认为，胜利村（社区）共有18岁以上村民675人，申请人共361人，超过了一半，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定，有权决定村（社区）事项，有权以自己名义代表村（社区）提出复议申请，因此无需提供承包证明，而且自己的承包证明与本案没有关联性；本案不存在重复复议、诉讼或者需要中止复议的情况。因浙江省人民政府在收到复函后未作，故潘X明等三百六十人向本院提起行政诉讼，要求判令浙江省人民政府履行行政复议法定职责。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。据此，当申请人提出行政复议申请后，判断申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系，既是行政复议机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条获得的法定职权，亦属于其应当依法行使的法定职责，如行政复议机关在受理审查阶段认为申请人提供的证明材料不能证明其与被复议具体行政行为有利害关系的，则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
但本案中，浙江省人民政府收到潘X明等361人的行政复议申请后，认为其没有提交能够证明全体申请人与被复议具体行政行为有法律上利害关系的证明材料，遂于5日内发出补正通知书，要求申请人补正全体申请人系涉案土地承包人的证明；当潘X明等361人答复承包证明与本案没有关联性无需提供时，浙江省人民政府据此认为，申请人没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形，不需要作出不予受理的决定。该观点及理由违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，实质上回避了对申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系的判断，如浙江省人民政府在受理审查阶段认为潘X明等361人提供的证明材料不能证明其与被复议具体行政行为有利害关系，则应当依法决定不予受理，而不能以无正当理由逾期不补正为由，简单地视为潘X明等361人放弃行政复议申请，此种做法构成了不履行行政复议法定职责；若其理由成立，在申请人与被复议具体行政行为之间不存在利害关系的情形下，行政复议机关在受理审查阶段只需发出补正通知，然后一律按申请人放弃行政复议申请处理即可，而此种情形下法定的行政复议不予受理决定将不复存在。原告的起诉理由成立，其诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
责令被告浙江省人民政府在本判决生效之日起六十日内履行行政复议法定职责。
案件受理费人民币50元，由被告浙江省人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（浙江省高级人民法院户名为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：398000101040006575515001，开户银行为农业银行西湖支行。
