卫生行政机关针对公民控告作出的调查答复属行政复议受案范围

【审判规则】

行政相对人认为卫生行政机关在医疗损害赔偿诉讼中向法院出的具足以影响裁判结果的调查意见，以及针对其就该意见所提出的控告而作出的调查答复行为侵犯其合法权益，向行政复议机关申请行政复议。卫生行政机关向另案法院出具调查意见的行为并非司法协助行为，而是作为行政主体依职权就涉案当事人是否具备行医资格所作出的处理决定，其性质系具体行政行为。同理，卫生行政机关就同样的问题所作出的调查答复行为的性质亦为具体行政行为。上述行为均属于行政复议的受案范围，只要行政相对人在法定复议期限内提出复议申请，行政复议机关就应予受理。行政相对人超过复议期限申请复议的，复议机关可以作出不予受理决定。　

【关 键 词】

行政　卫生　行政复议　受案范围　具体行政行为　申请复议期限　不予受理

【基本案情】

2005年，方XX、汪XX、叶XX将新安江镇新安江村焦山自然村卫生室、方宝光诉至另案法院，要求就其遭受的医疗损害进行赔偿。审理过程中，另案法院为认定方宝光的医疗行为是否系非法行医，曾要求建德市卫生局配合进行调查。2007年4月，建德市卫生局书面告知另案法院，方宝光具有医师资格证书，并且并未违反浙江省有关乡村医生执业注册的规定，方宝光在村卫生室的医疗行为不属于非法行医。2008年12月，另案二审法院依据建德市卫生局出具的该项认定意见作出终审判决。

2009年10月10日，建德市卫生局收到了方XX的控告申请书，方XX要求建德市卫生局就方宝光非法行医进行认定。同月19日，建德市卫生局以无证明方宝光的建德卫生学校毕业证书以及医师职系伪造的证据，且该问题已由另案法院依法做出判决为由，认定方宝光的的医疗行为合法，并向方XX出具《关于方XX控告信的调查答复》。

同年12月，方XX、汪XX、叶XX向建德市人民政府申请行政复议，认为建德市卫生局两次认定方宝光不存在非法行医问题的行为存在不当之处。同月，建德市人民政府作出不予受理决定，其认为2007年4月建德市卫生局书面答复另案法院的行为是出于配合法院调查的目的，该行为的性质并非行政行为而是司法协助行为，行政复议申请期限为六十日，至今已超过六十日的申请期限；2009年10月建德市卫生局所作《关于方XX控告信的调查答复》也并非行政行为，而是属于信访答复行为，故决定不受理申请人的行政复议申请。

方XX、汪XX、叶XX以建德市人民政府不受理行政复议申请违反相关法律规定为由，提起诉讼，请求撤销建德市人民政府不予受理原告提出的复议申请的决定，并重新作出处理决定。

【争议焦点】

卫生行政机关在行政相对人所提起的医疗损害赔偿诉讼中，依职权就涉案医疗行为是否系非法行医而出具认定意见，并针对行政相对人就该意见所提出的控告作出调查答复。上述行政行为书否属于行政复议的受案范围。

【审判结果】

一审法院判决：驳回原告方XX、汪XX、叶XX撤销被告建德市人民政府对其就建德市卫生局2007年4月致另案法院的函申请行政复议不予受理的诉讼请求；撤销被告建德市人民政府对原告方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2009年10月所作《关于方XX控告信的调查答复》申请行政复议不予受理的内容；被告建德市人民政府对原告方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2009年10月所作《关于方XX控告信的调查答复》的行政复议申请重新作出具体行政行为。

宣判后，双方当事人均未提起上诉，判决已发生法律效力。

【审判规则评析】

根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”由此可以看出，我国的行政复议是围绕着具体行政行为进行的，所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。行政主体作出具体行政行为侵犯到公民、法人及其他组织合法权益的，受侵害的公民、法人及其他组织均可申请行政复议。但不受法律保护的其他权益被剥夺或限制，则不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”由此看出，相对人申请行政复议，还应满足一定的时间条件，通常情形下，行政复议申请的一般时效为六十日，只有当其他法律规定的申请期限超过六十日时，才适用该规定。超过法定复议期限提起行政复议的，行政复议机关可以依法作出不予受理决定。

据此，在行政相对人所提起的医疗损害赔偿诉讼中，卫生行政机关依职权就涉案医疗行为是否系非法行医而出具认定意见的行为，是其作为行政主体针对行政相对人就特定事项所作出的单方行为，该行为直接影响行政相对人所主张的医疗损害赔偿权利能否实现，其性质应为具体行政行为。行政相对人对该意见不服要求卫生行政机关重新进行认定，卫生行政机关对此作出书面答复的行为，其性质亦为具体行政行为。行政相对人认为卫生行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政复议机关提出行政复议，但应当在法定复议期限内提出申请。行政相对人超过该期限申请的，行政复议机关可以作出不予受理决定，但未超该期限的，行政复议机关应当受理其复议申请并作出处理决定。

【适用法律】

《中华人民共和国行政复议法》第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

1、主要证据不足的；

2、适用法律、法规错误的；

3、违反法定程序的；

4、超越职权的；

5、滥用职权的。

(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条 有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：　

(一)起诉被告不作为理由不能成立的；

(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

【法律文书】

行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书

【效力与冲突规避】

参考性案例　有效　参考适用

方XX、汪XX、叶XX诉建德市人民政府卫生行政复议案

【案例信息】

【中 法 码】行政法·行政复议·复议程序·申请受理·受理情形 (A0903020111)

【案    号】 (2010)浙杭行初字第9号

【案    由】 卫生/行政复议

【判决日期】 2010年03月31日

【权威公布】 被最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》2013年第1集(总第57集)收录

【检 索 码】 A0730++9++ZJHZ++0310C

【审理法院】 浙江省杭州市中级人民法院

【审级程序】 第一审程序

【审理法官】 王丽园 李洵 吴宇龙

【原    告】 方XX 汪XX 叶XX 

【被    告】 建德市人民政府

【原告代理人】 郎子君（北京市佳法律师事务所）

【裁判文书原文】  (如使用请核对裁判文书原件内容)

《行政判决书》

原告：方XX。

原告：汪XX。

原告：叶XX。

三原告委托代理人：郎子君，北京市佳法律师事务所律师。

三原告委托代理人：杨澧群。

被告：建德市人民政府。

法定代表人：洪庆华，市长。

委托代理人：黄仕军，建德市人民政府工作人员。

委托代理人：邵益文，建德市人民政府工作人员。

方XX、汪XX、叶XX诉建德市人民政府卫生行政复议一案，原告于2009年12月28日向本院提起诉讼，本院于2009年12月31日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2010年2月1日公开开庭审理了本案。原告方XX、汪XX、叶XX的委托代理人郎子君、杨澧群及原告方XX，被告建德市人民政府的委托代理人黄仕军、邵益文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

建德市人民政府于2009年12月23日根据申请人方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函和2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》所提行政复议申请，作出建复决字〔2009〕13号不予受理决定，以建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函属司法协助行为，且已超过60日的行政复议申请期限；2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》则属信访答复行为为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理申请人的行政复议申请。

被告建德市人民政府于2010年1月7日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书、身份证复印件、委托书，拟证明申请人方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函和2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，于2009年12月17日向被告申请行政复议的事实；2、建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函，拟证明被申请行政复议对象的相关内容；3，方XX2009年10月10日的《控告申请书》及建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，拟证明方XX提出控告及作为被申请行政复议对象的控告答复的内容；4，建复决字〔2009〕13号《不予受理决定书》、《行政复议法律文书送达地址确认书》及送达回证、特快专递邮件详情单，拟证明被告作出不予受理行政复议决定并送达行政复议申请人的事实；5、本院(2008)杭民一终字第1343号《民事判决书》，拟证明方XX、汪XX、叶XX知道建德市卫生局致建德市人民法院函的时间。被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《信访条例》的相关规定。

原告方XX、汪XX、叶XX起诉称，建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函和2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》属于具体行政行为，其中致建德市人民法院的函，干扰了司法的公正，对原告的权利义务产生了实体性的影响，属于《行政复议法》第六条第(十一)项规定的申请行政复议的范围。同时，《行政复议法》第八条规定了行政复议的排除事项，原告申请复议的内容不在此列，故建德市人民政府应当受理原告提起的行政复议申请，其作出的不予受理决定不符合法律规定，为此，请求判决撤销建德市人民政府建复决字〔2009〕13号不予受理决定，并判令建德市人民政府受理原告的行政复议申请。

原告向本院提交的证据有：1、行政复议申请书及建复决字〔2009〕13号《不予受理决定书》，拟证明原告申请行政复议的事实及被诉具体行政行为违法；2、建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，拟证明建德市卫生局作出的被复议的具体行政行为及该行为侵犯原告权利的事实；3、建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函，拟证明建德市卫生局作出的被复议的具体行政行为及该行为违法并侵犯原告权利的事实；4、卫生监督意见书，拟证明方宝光未经建德市卫生局注册执业的事实；5、一份在民事诉讼中由建德市卫生局提交的材料，拟证明该医疗机构的名称是“新安江镇新安江村焦山自然村卫生室”，与医疗机构使用的公章的名称不同；6、盖有“建德市新安江焦山卫生室”公章的民事案件证据材料目录，拟证明方宝光执业的医疗机构使用的公章的名称；7、建德市人民政府建政发〔2002〕216号《关于同意新安江街道新安江村、白沙村撤村建居的批复》，拟证明新安江村建制于2002年11月18日撤销，并设立新安江社区的事实；8、建德市公安局建公治〔2003〕7号《关于新安江街道新安江村撤村建居村民就地“农转非”的通知》，拟证明新安江村经撤村建居后村民已经就地农转非；9、建德市卫生局2005年9月28日出具的《关于我市医师执业注册和乡村医生执业注册情况的证明》，拟证明建德市卫生局混淆《执业医师法》、《乡村医生从业管理条例》的违法行为；10、方宝光毕业证书及1986年5月第一版《建德县志》、《建德县医药卫生志》、1977年12月20日《人民日报》、(2008)杭民一终字第1343号案件调查笔录，拟证明方宝光的毕业证书不真实；11、方宝光的《医师资格证书》，拟证明因方宝光学历证书不真实，故不符合申领《医师资格证书》的条件，该《医师资格证书》是非法发放的；12、浙江省卫生厅2006年9月29日致向春雷的函，拟证明浙江省卫生厅认定方宝光取得执业医师资格，但未进行医师执业注册的事实；13、建德市卫生局建卫〔2003〕96号《关于做好2003年全市医疗机构登记和校验工作的通知》及校验记录，拟证明建德市卫生局的校验不明确，系行政不作为；14、建德市卫生局《乡村医生执业考试培训提纲》，拟证明建德市卫生局对乡村医生执业需进行相关学历证书的认定。原告还向本院提交了《国家行政机关公文处理办法》、《浙江省实施〈医疗机构管理条例〉若干规定》、《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《医师执业注册暂行办法》、《中华人民共和国执业医师法》、卫生部《关于取得医师资格但未经执业注册的人员开展医师执业活动有关问题的批复》、《乡村医师从业管理条例》、《关于印发〈浙江省乡村医生执业证书暂行管理办法〉的通知》、杭州市卫生局《关于做好乡村医生执业注册工作的通知》等法律及规范性文件依据。

被告建德市人民政府答辩称，建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函，是建德市卫生局在人民法院民事案件的审理过程中，向法院出具的，是履行《民事诉讼法》规定的配合人民法院调查取证的义务的行为，不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。且原告在民事诉讼中已经知道该函的内容，自知道之日起至2009年12月17日申请行政复议，已超过《行政复议法》第九条规定的六十日的复议申请期限。方XX于2009年9月向建德市卫生局控告方宝光非法行医，建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，该答复属于信访答复行为，不属于行政复议受案范围。故被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确，行政程序合法，请求维持建复决字〔2009〕13号不予受理决定。

庭审中，各方以被诉卫生行政复议行为适用法律是否正确为争议焦点展开质证和辩论。

对被告提供的证据，原告质证如下：证据2，不具备合法性，并对证明对象有异议；证据3中的《关于方XX控告信的调查答复》，原告认为不具备合法性，并对证明对象有异议；证据4中的建复决字〔2009〕13号《不予受理决定书》，原告认为其不合法，但对证明被告作出被诉具体行政行为无异议；证据5，原告认为不能证明被告欲证明的内容。

对原告提供的证据，被告质证如下：证据1，对证明对象有异议，认为只能证明经原告申请，被告作出被诉行政行为的事实，但不能证明被诉行政行为违法；证据2、3，不能证明原告欲证明的内容；证据4－14，均与本案不具有关联性。

经庭审质证，本院对证据审查后认为：被告提供的证据2，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条规定的证据合法性的要件，可以证明被申请行政复议对象的相关内容，应予采信；被告证据3中的《关于方XX控告信的调查答复》，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条规定的证据合法性的要件，可以证明作为被申请行政复议对象的控告答复的内容，应予采信；被告证据4中的建复决字〔2009〕13号《不予受理决定书》，符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条规定的证据合法性的要件，可以证明被告作出被诉具体行政行为的事实，予以采信；被告证据5，可以证明方XX、汪XX、叶XX知道建德市卫生局致建德市人民法院函的时间，予以采信。

原告证据1，可以证明经原告申请，被告作出被诉行政行为的事实；原告证据2、3，可以证明原告向被告申请行政复议对象的内容；原告证据4－14，被告质证意见成立，与本案不具有关联性，本院不予采信。

其余各方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明相关待证事实，予以采信。

经审理查明，方XX、汪XX、叶XX诉新安江镇新安江村焦山自然村卫生室、方宝光医疗损害赔偿纠纷一案，于2005年向建德市人民法院提起诉讼。案件审理过程中，方XX、汪XX、叶XX提出方宝光在该案中存在非法行医的行为，建德市人民法院据此向建德市卫生局进行了调查。建德市卫生局于2007年4月19日致函建德市人民法院，认为方宝光系新安江镇焦山自然村卫生室医生，具有医师资格证书，且浙江省规定乡村医生执业注册的时间最迟截止到2004年12月底，故方宝光2004年9月11日在村卫生室的医疗行为不属于非法行医范围。建德市人民法院在(2005)建民一初字第175号第一审民事判决中援引了该函。该案经本院审理于2008年12月12日作出终审判决。

2009年10月10日，方XX以控告申请书的形式，就其丈夫死亡一事，要求建德市卫生局履行法定职责，认定方宝光非法行医并移送公安立案查处。2009年10月19日，建德市卫生局作出《关于方XX控告信的调查答复》，认为没有证据证明方宝光建德卫生学校毕业证书以及医师职称系伪造；方宝光非法行医问题，杭州市中级人民法院已经作出终审判决，认定方宝光的医疗行为不属于非法行医。

2009年12月17日，方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函和2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，向建德市人民政府申请行政复议。建德市人民政府于2009年12月23日作出建复决字〔2009〕13号不予受理决定，以建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函属司法协助行为，且已超过六十日的行政复议申请期限；2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》则属信访答复行为为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理申请人的行政复议申请。建德市人民政府于2009年12月23日向原告方XX、汪XX、叶XX送达《不予受理决定书》，原告拒绝在行政复议送达回证上签收，建德市人民政府又于同日以邮件特快专递的方式向原告邮寄了《不予受理决定书》。

本院认为，本案原告认为建德市卫生局的具体行政行为侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，经选择向被告建德市人民政府申请行政复议，据此，建德市人民政府具有对原告的行政复议申请是否符合法定受理条件进行判断并作出相应决定的法定职权。

对于建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函，因建德市人民法院在(2005)建民一初字第175号第一审民事判决中援引了该函，且该案又经本院审理于2008年12月12日作出终审判决。故作为该民事案件当事人的本案三原告，应当知道该函的内容，本案三原告至2009年12月17日就该函向建德市人民政府申请行政复议，已经超过了《行政复议法》第九条第一款规定的六十日的行政复议申请期限，建德市人民政府以此为由认为三原告就该函申请行政复议不符合法定受理条件，并决定不予受理，证据充分，适用法律正确。但被诉行政行为就该函的行政复议申请不予受理的理由同时提到了系因该函属于司法协助行为，本院认为该理由缺乏明确的法律依据。

对于建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，该调查答复系针对原告方XX对方宝光的控告申请所作，方XX的控告事项为：履行法定职责，依法认定方宝光非法行医。根据本院查明的事实，建德市卫生局的调查答复，其实质是认为方宝光不存在方XX所控告的卫生行政违法行为，故卫生行政部门不予处理。被告建德市人民政府以该行为属于信访答复行为为由，决定对原告就该调查答复提起的行政复议申请不予受理，属适用法律错误。

行政程序方面，被告于2009年12月17日收到原告方XX、汪XX、叶XX的行政复议申请书，经审查，于2009年12月23日作出建复决字〔2009〕13号不予受理决定，并于当日将书面决定送达三原告。该程序符合《行政复议法》第十七条关于不予受理行政复议的办理期限及形式的规定，行政程序合法。

综合上述意见，被诉行政行为对建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函不予受理行政复议的部分理由不当，但认为三原告超过了行政复议申请期限的证据充分，不予受理亦有相应的法律依据，三原告要求撤销对该函不予受理行政复议的诉讼请求不能成立；被诉行政行为对建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》，以其属于信访答复行为而不予受理，适用法律错误。据此依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目之规定，判决如下：

一、驳回原告方XX、汪XX、叶XX撤销建复决字〔2009〕13号决定中对其就建德市卫生局2007年4月19日致建德市人民法院的函申请行政复议不予受理的诉讼请求；

二、撤销建复决字〔2009〕13号决定中对方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》申请行政复议不予受理的内容；

三、建德市人民政府对方XX、汪XX、叶XX就建德市卫生局2009年10月19日所作《关于方XX控告信的调查答复》的行政复议申请重新作出具体行政行为。

案件受理费人民币50元，由原告方XX、汪XX、叶XX负担25元，被告建德市人民政府负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元(浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：398000101040006575515001，开户银行：农业银行西湖支行)。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。