通过土地流转的方式占用农村集体土地进行项目建设属于违法行政行为

裁判要旨

建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

                        （2018）最高法行申4399号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李霞，女，1964年8月23日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。

委托诉讼代理人：李文深，山东彰理律师事务所律师。委托诉讼代理人：李刚，山东彰理律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处。住所地：山东省菏泽市牡丹区牡丹北路。

法定代表人：邢士国，山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处主任。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省菏泽市牡丹区人民政府。住所地：山东省菏泽市东方红西街999号。

法定代表人：张泽中，山东省菏泽市牡丹区人民政府区长。

再审申请人李霞因诉再审被申请人山东省菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、山东省菏泽市牡丹区牡丹街道办事处（以下简称牡丹街道办）土地行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终1381号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
    李霞向本院申请再审，请求依法撤销二审判决，改判牡丹区政府、牡丹街道办赔偿其经济损失30000元。主要事实和理由为：一、一审法院判决认定“涉案土地系丁堂行政村流转给牡丹街道办使用，并非两被告强行占用”事实错误，与法相悖。根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设。一、二审法院对违法过程未能进行全面认定，显然错误。二、牡丹街道办与丁堂村进行的所谓附着物清点、发放补偿款等系列行为没有合法依据。其主张的是违法行为造成的损失，并非土地征收程序中的补偿。三、牡丹区政府、牡丹街道办对生效判决置之不理，违法行为仍然再继续。一、二审判决是对违法占地行为的纵容。
   本院经审查认为，再审申请人李霞在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失30000元。在一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，李霞仍向我院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对李霞是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。

首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。

其次，因本案系李霞针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与丁堂村村委会签订的土地流转协议相关事宜不予审查。因此，李霞关于土地流转协议无效，一、二审法院判决并未全面认定的主张不能成立，本院不予支持。

最后，关于一、二审法院判决驳回李霞行政赔偿请求是否合法正确的问题。二审法院判决驳回行政赔偿请求的主要理由有两个：一是判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟；二是等待后续征地补偿程序予以救济。关于第一个理由，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”李霞所承包的农田被违法占用，其合法权益已受到损害，且可以计算出其因违法占地行为所遭受的实际损失，具有依法取得行政赔偿的权利。因此，二审法院的第一个理由不能成立。关于第二个理由，因本案被诉行政行为系非法占地行为，牡丹区政府和牡丹街道办是否以及能否补办征地手续，不属于本案的审查范围。据此，二审法院判决以上述理由驳回李霞的行政赔偿请求，理由不能成立，本院予以纠正。关于牡丹区政府、牡丹街道办赔偿李霞损失的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，“主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。”在本案一、二审审理中，李霞对于存在土地附着物以及苗木的损失，均未提交有效证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。本案牡丹区政府、牡丹街道办与李霞所在丁堂村村委会已在土地流转协议中约定，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办亦在原审中提交了对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对李霞的地上附着物进行补偿，且李霞已实际领取了地上附着物补偿款的证据。在李霞未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符。二审判决的结论并无不当。

综上，李霞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李霞的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　王海峰

审判员　　罗　霞

二〇一八年六月二十七日

书记员　　刘子杰